Gallup Monitor - Korrupció kvalitatív vizsgálat

gallup

Kvalitatív vizsgálat a korrupciós jelenségekről

A korrupció kutatása keretében a Magyar Gallup Intézet 1999 decembere és 2000 augusztusa között fókuszcsoportokat szervezett több foglalkozási csoport képviselői - bírák ügyészek polgármesterek újságírók vállalkozók multinacionális vállalatok vezetői - számára. Az alábbiakban e beszélgetések során felvetődött legfontosabb szempontokat és gondolatokat összegezzük.

A fókuszcsoportok számos korrupciós esetet vitattak meg és kísérletet tettek a korrupció fogalmának definiálására. Az esetek nagy számát és komplexitását tekintve ez igen nehéz feladatnak bizonyult. Végül a különböző kísérletek kétféle egy rövidebb és egy hosszabb meghatározásra vezettek.

A rövidebb: korrupció az a tevékenység amellyel egy adott szabályozási rendszert (a vagyonelosztás rendszerét) a személyes anyagi nyereség reményében megsértenek.

A hosszabb: korrupció az a tevékenység amellyel egy állami hivatalnok (vagy más személy aki helyzetéből adódóan rendelkezhet az állami vagyon vagy közszolgáltatások elosztása fölött) megsérti

az állami vagyon elosztására illetve a közszolgáltatások nyújtására vonatkozó szabályokat amelyek betartatásáért éppen ő a felelős
egy olyan személy érdekeit szolgálva akitől jutalmat kap a szabályok megsértéséért.

A munka folytatásához végül a többség a második definíció mellett döntött bár közel sem hiánytalan és kellőképpen átfogó vagy precíz. Bármelyik eleme bírálható. Mondhatjuk például hogy nem csak államhivatalnokok lehetnek korruptak; nem csak a közjavak vagyon vagy a közszolgáltatások kapcsán merülhet fel korrupció; korrupció akkor is létrejöhet ha elkövetőjét más személy nem részesíti jutalomban; stb. Mivel azonban a fenti definíció a korrupció leggyakoribb és főként a legnagyobb rombolást végző eseteit minden bizonnyal lefedi használata indokoltnak tűnt.

Elnéző hozzáállás

Azt tapasztaltuk hogy a fókuszcsoportok tagjai sokkal elnézőbben bánnak a korrupcióval mint más bűncselekményfajtákkal. Kérdésünkre ("Ön szerint melyik bűncselekmény útján számít súlyosabb bűncselekménynek tízmillió forint megszerzése?") a csoportok az alábbi rangsorolást állították össze amely a legsúlyosabb bűncselekménytől a legenyhébbig halad:

kábítószer-kereskedelem
fegyveres rablás
zsarolás
vesztegetés elfogadása
sikkasztás
csalás

Indoklásul a fókuszcsoportok azt a magyarázatot adták hogy a bűncselekményeket társadalmi veszélyességük szerint állították sorrendbe pontosabban a) a bűnelkövetők száma b) a bűncselekmény áldozatainak száma c) az erőszak jelenléte vagy hiánya alapján.

Sikkasztás: egy bűnelkövető több áldozat nincs erőszak.
Megvesztegetés: két bűnelkövető nincs áldozat a két bűnelkövető önként vesz részt a bűncselekményben; nincs erőszak.
Zsarolás: két résztvevő az áldozat kényszer alá kerül; az áldozat ártatlan; erőszak is jelen van.

A törvények szerepe

Megkértük a fókuszcsoportok résztvevőit - törvényhozók bírák polgármesterek újságírók üzletemberek vállalati vezetők - hogy állapítsák meg a korrupció fő kiváltó okait és vitassák meg milyen lépésekkel lehetne fokozatosan visszaszorítani a mértékét.

Résztvevőink meglehetősen kritikusnak mutatkoztak a törvényhozás folyamatával szemben és hangot adtak azon véleményüknek hogy más megközelítéssel kellene a törvénykezés reformját megkísérelni. Íme néhány a csoportok tagjainak megjegyzéseiből és javaslataikból.

Törvényeinkben nincsen konzisztencia túlzottan "hajlékonyak" mindenféle célhoz idomíthatók.
A kormány által benyújtott törvénytervezetek elvesztik konzisztenciájukat a parlamenti viták során és - a szilárd koncepció és erős törvényalkotói akarat hiányában - a különböző lobbycsoportok túl sok kivételt speciális eljárást és kiskaput építhetnek a végső szövegezésbe.
A korrupció elleni küzdelem prioritása tehát a törvényalkotás folyamatának új megközelítése kell legyen hogy erősebb törvényalkotói akarattal és több professzionalizmussal konzisztensebb és átláthatóbb törvények jöhessenek létre.
A 1989-es és 1990-es kerekasztal tárgyalások idején az új kormány hatalomra emelkedésének első hónapjai alatt a politikai elit gyakorlatilag mindenféle üzleti érdektől mentesnek tűnt azóta azonban sokat vesztett ártatlanságából. Az üzleti érdekek mély gyökereket vertek a politikában és a két szféra szétválasztására tett eddigi kísérletek kudarcot vallottak. Ez a helyzet az országban uralkodó nagyméretű korrupció egyik elsődleges forrása. Egy új választási törvény amely megoldaná a politikai pártok finanszírozását és a választási kampány menetét régóta várat magára.
A politikai váltás folyamata nem hozta meg a szilárd "törvényalkotói" és "politikai" akaratot. Túl sok külső hatás térítette különböző irányokba az új demokratikus kormányokat. Az új kormányok nem rendelkeztek kellő gyakorlattal a demokratikus kormányzás terén ahhoz hogy kezelni tudják a túl nagy számban jelentkező ellentétes érdekeket. Az ebből fakadó bizonytalanság és zavar kedvező feltételeket teremtett a korrupció számára.
Még ha rendelkeznénk is a megfelelő törvényekkel az intézmények nem elég erősek és elhivatottak az új törvények érvényre juttatásához. Inkább a létező törvények végrehajtását garantáló speciális törvények megalkotását kellene előtérbe venni.
A törvények hatékonyabb végrehajtása azonban önmagában nem lehet elégséges. Még a legjobb törvényeket sem lehet érvényre juttatni ha a polgárok nem rendelkeznek a törvények betartásához szükséges gazdasági és társadalmi feltételekkel.
Egyes szakértők véleménye szerint a nyugati típusú törvényalapú kormányzás a polgárok viszonylag magas anyagi biztonságán nyugszik. Egy olyan országban amelyben a lakosság jelentős része a mindennapos megélhetés gondjaival küzd a törvény tisztelete gyakran nem olyan mint remélnénk. Egyik résztvevőnk szavaival élve: "Egy szegény ország nem engedheti meg magának a gazdag nyugati országok magas törvényi és erkölcsi fegyelmét."
A jogi liberalizálás túl lassan halad mert - résztvevőink véleménye szerint - szemben áll az uralkodó elit érdekeivel. A liberalizáció gyengítené a politikai elit hatalmát és csökkentené a gazdasági és társadalmi folyamatokra gyakorolt befolyását.
A túlbürokratizált jogi és közigazgatási rendszer valóságos termőtalaja a korrupciónak. Amikor a sarki hot-dog árusnak 14 különböző engedélyre van szüksége a korrupt hivatalnokok gyorsan gazdagszanak a vállalkozók pénzén. A korrupció ellenes küzdelem egyik első lépése tehát a radikális jogi liberalizáció kell legyen.
A törvény tiszteletét sokat rombolta az a tény hogy az uralkodó elit maga sem vett tudomást a törvényekről és a bíróságok döntéseiről.
Az Alkotmánybíróság törvénysértőnek minősítette az Országgyűlés azon cselekedetét amellyel nem tartotta be az Alkotmány által előírt határidőket egyes törvények meghozatalánál.
A kormány nem vett tudomást a Legfelsőbb Bíróság azon határozatáról amely a Budapest városa felé való tartozásainak megfizetésére szólította fel.
Több minisztérium figyelmen kívül hagyta az Állami Számvevőszék jelentéseit.
Magas rangú köztisztviselők nem mondtak le tisztségükről azután hogy vádlottá váltak korrupciós perekben.
A korrupció elleni harcban abszolút prioritást kell adni az uralkodó elit erkölcsi színvonala emelésének emlékeztetni kell őket arra hogy elsődleges szerepük a törvények tiszteletében való példamutatás megerősítve így a rex sub lege elvét.

A fókuszcsoportok résztvevői - az üzletemberek alkotta csoport igen szkeptikus és kritikus szemléletű többségének kivételével - egyetértettek abban hogy gyakorlatilag semmilyen bizonyíték nincs arra nézve hogy a magyar bírák körében elterjedt lenne a megvesztegethetőség. Ugyanakkor határozottan megfogalmazódott az a vélemény hogy a bírák ki vannak téve és sokan közülük képtelenek ellenállni a politikusok felől érkező "lágy nyomásnak" és a szervezett bűnözés megfélemlítési technikáinak. Föltételezhető hogy a bíróságoknál tapasztalható gyakori "késleltetésnek" az oka hogy a bírák úgy próbálják megőrizni személyi integritásukat hogy bizonyos tárgyalásokat a végtelenségig elnapolnak.

A bírák függetlenségének és személyi biztonságának megerősítését a prioritások listájának elejére kell venni.

Lex versus mores

A fókuszcsoportokban heves beszélgetések folytak arról hogy vajon a korrupciónak a jogi vagy inkább az erkölcsi aspektusai a fontosabbak és hogy az esetleges orvosságot a törvény vagy az erkölcs területén kell-e keresni. A vitákban a többség arra hajlott hogy a korrupció elleni küzdelemben az erkölcsi faktornak tulajdonítsa a vezető szerepet.

Külön hangsúlyt kapott az oktatás jelentősége. Az egyik résztvevő egyenesen azt vetette fel hogy a korrupciót úgy lehetne megfékezni ha minden fontos pozícióra új fiatal embereket állítanának mert őket még nem fertőzte meg a korrupció. Úgy tűnt azonban többen hisznek az emberi természet alapvető jóságában vagy legalábbis a jellem és elvek fontosságában. Ahogy az egyikük megfogalmazta: "A becsületes ember mindig becsületes marad".

A közszolgálatok

Egy másik fókuszcsoport elsődlegesen annak kérdését vitatta hogy miként lehetne megerősíteni a köztisztviselők erkölcsi integritását. A résztvevők meglehetősen szkeptikusak maradtak ebben a kérdésben.

A köztisztviselők Max Weberi "elhivatott rendjének" létrehozására tett eddigi kísérletek sikertelenek maradtak.
A karrierlehetőségek mindeddig nem kerültek világos megfogalmazásra. · Az alacsonyabb rangú köztisztviselők bérei alacsonyak.
A magasabb beosztású tisztviselők fizetése jobb mint az átlag de 3 5 vagy akár 10-szer kevesebbet keresnek mint az üzleti szektor vezetői.
Túl nagy a csábítás. Ha a közlekedési rendőr annyi pénzt kaphat a szabálysértő autóstól mint a havi fizetése akkor szinte hősnek erkölcsi óriásnak kell lennie ahhoz hogy a pénzt visszautasítsa.
A résztvevők szerint a köztisztviselők bérének akár 100%-os emelése sem javítana sokat a korrupció állásán.
A köztisztviselők pozícióinak bizonytalansága tovább gyengíti személyes integritásukat.
Készült terv olyan elit csoport létrehozására amely piacképes fizetés birtokában felvállalná azt a feladatot hogy megtisztítsa a közszolgálatokat a korrupciótól. Résztvevőink véleménye szerint ezek a tervek igen ellentmondásosak. Előfordulhat ugyanis hogy a tervek a visszájukra fordulnak és csak tovább rontanak a helyzeten.
Voltak résztvevők akik szerint a korrupció leginkább a helyi politikában vert gyökeret. Mások úgy gondolták hogy bár az esetek számát tekintve a helyi politika fertőzöttsége nagyobbnak mondható mint a többi intézményé a korrupciós ügyek kapcsán felmerülő pénzösszeg nagysága tekintetében azonban egyértelműen a nemzeti szintű politika és elsősorban a gyors nagybani privatizációs folyamat vezeti a versenyt.

Csökkenne-e a korrupció mértéke a privatizációs folyamat lezárásával? A résztvevők szerint ez nem valószínű mert a korrupció veszélye két területen is megerősödne: az állami pályázatoknál és az államigazgatási posztok elosztásánál.

Ez utóbbi pont élénk vitát kavart. A részvevők egyik fele szerint a kormány több ezer köztisztviselőt cserélt le saját embereire. Ez a folyamat önmagában indokolt hiszen a kormánynak bizonyos mértékben szüksége van arra hogy olyan köztisztviselői gárdára támaszkodjon amelyben bízhat programjai végrehajtása során. A kérdés az hogy vajon milyen köztisztviselői rétegeket kell ennek a személyi változásnak érintenie. Csak a felső rétegeket (pl. államtitkárok) vagy hatoljon mélyebbre?

A másik kérdés a személycserék ellenőrzése. Ha a kormány szabad kezet kap hogy bárkit kinevezhessen akkor újra magas a korrupció és a politikai szövetségesek favorizálásának veszélye.

A résztvevők aggodalmukat fejezték ki az iránt hogy a köztisztviselői törvény szinte teljesen érintetlenül hagyta ezt a kérdést. Még aggasztóbb hogy az 1989 óta hatalomra jutott négy kormány mindegyike elállt e kérdés megfelelőbb szabályozásától sőt elfojtotta a közhivatalnoki testülettől érkező azon indítványokat amelyek a köztisztviselők egységes Etikai Kódexének és Irányelveinek elkészítését célozták.

A résztvevők azon a véleményen voltak hogy minél hamarabb meg kell megvalósítani a köztisztviselők posztjainak kiosztására szolgáló nyitott pályázati rendszert. Belátták azonban hogy több éves folyamat az amely egy ilyen rendszer hatékony működéséhez vezetne.

A résztvevők nem találtak azonban választ arra hogy a meghatározott időre szóló kinevezési rendszer jobban védene-e a korrupció ellen mint a rotációs elven vagy a nyílt pályázatok alapján működő rendszer.

Már léteznek olyan területek ahol a posztokat pályázat útján osztják ki. Résztvevőink azonban többnyire azon a véleményen voltak hogy ezek a pályázatok minden bizonnyal manipuláltak.

Más esetekben pedig a pályázatok abszurd helyzetekhez vezethetnek. Vegyük például a családi orvosok intézményének jelenlegi privatizációját ahol a jelentkezők versenypályázaton vesznek részt minden egyes posztért. Igen de a gyakorlatban a jobb (nyereségesebb) környezetekért olyan intenzív a versengés (nemrég az egyik Budapesti kerületben 27 orvos jelentkezett egyetlen megüresedett helyre) hogy lehetetlenné vált a kiegyensúlyozott és átgondolt döntés.

A korrupció és a demokrácia

A helyi önkormányzatoktól jött fókuszcsoport résztvevők nem látják világosan a korrupció és a demokratikus manőverezés közötti határvonalat. Vagyis pontosabban a határt a korrupció és:

a demokratikus politika kontextusában kötött megegyezések;
a polgármesterek által különböző nyomások hatására kötött kompromisszumok;
a lobbyzás;
a képviselőtestület szavazatainak "megvásárlása" (pl.: új kórház vagy új iskola építésének ígérete) között.

Különböző eseteket megvitatva a fókuszcsoport résztvevői az alábbiakban jutottak egyetértésre a polgármesteri magatartás korrupcióval kapcsolatos megítélését illetően:

Amennyiben a polgármester egyességet vagy kompromisszumot köt enged a lobbycsoportok nyomásának vagy szavazatokat vásárol annak érdekében hogy a közösség egésze számára optimális megoldást találjon úgy az nem minősül korrupciónak hanem része a demokratikus játéknak; a polgármester jól döntött. Ha a megoldás nem éri el az optimális hatást az eset kudarcnak de nem korrupciónak minősül. Ha azonban fentieket a polgármester úgy teszi hogy nem csupán a közösség számára keres optimális megoldást hanem a maga számára is tehát személyesen is hasznot húz a dologból akkor a következő eseteket kell megkülönböztetni:

Ha a haszon csupán a polgármester népszerűségének fokozását jelenti akkor ez még mindig megfelel a demokratikus játékszabályoknak.
Ha a népszerűség növekedésének kérdése aránytalanul nagy szerepet játszik az ügyben (kiváltképp a választások előtti időszakban) akkor az már kezdi a hatalommal való visszaélésnek jellegét felölteni.
Ha a polgármester személyes anyagi hasznot húz döntéséből akkor ez a korrupció világos esete bár enyhítő körülménynek vehetjük hogy döntése valóban optimális mértékben szolgálta a közösség érdekeit.

A legtöbb esetben nagyon nehéz meghatározni hogy mik is pontosan a közösség érdekei. Ez gyakorlatilag nagyban korlátozza a fenti értékelési szempontok alkalmazását.

A tényfeltáró újságírás

A tényfeltáró újságírás a korrupció elleni harcnak egyik leghatékonyabb fegyvere lehetne. A fókuszcsoportok újságíró résztvevőinek véleménye szerint azonban Közép-Európa országaiban az ilyen típusú újságíráshoz még nem adottak a megfelelő körülmények.

A tulajdonosok nem érdekeltek sőt inkább ellenségesek a tényfeltáró újságírással szemben.
A médiában reklámozó vállalatok érdekében állhat a tényfeltáró újságírók munkájának akadályozása.
A tényfeltáró újságírás időigényes és költséges. A szerkesztők ritkán pártolják az ilyen kezdeményezéseket.
Hiányzik az újságírók közötti szolidaritás. A bajbajutott újságírók nem számíthatnak kollegáik segítségére.
Hiányzik a társadalmi szolidaritás is. A bajbajutott újságírók a közönség pártfogására sem számíthatnak.
A partizánpolitika még mindig elterjedt az új demokráciákban. A kompromisszum nélküli érdekek dzsungelharcában a politikai pártokat jobban foglalkoztatja az egymás ellen folytatott küzdelem mint a korrupció ellenes harc. Felhasználják az utcán keringő korrupciós híreszteléseket hogy aláássák egymás szavahihetőségét és amint nem tudnak további politikai hasznot húzni az ügyből rögtön félredobják.
A törvény túlzottan védi az egyéneket vállalkozásokat és köztisztviselőket. § A dokumentumok nagy részét "titkosítják". Az egyének vállalkozások és az állam "titkait" a törvény túlságosan is védi.
Krónikus hiányt szenvedünk az ügyek kivizsgálása és következményei terén. Az újságírók által közzétett anyagokat a területi ügyészség és a rendőrség gyakran figyelmen kívül hagyja.
A pereket a bíróságok a végtelenségig elnyújtják igen kevés ügy zárult börtönbüntetés kiszabásával.
Létbizonytalanság. Azon újságírók számára akik elvesztették munkájukat mert egy túlérzékeny témához nyúltak igen komoly nehézségekbe ütközik újabb állást találni.
A tényfeltáró újságírókat megfenyegethetik és meg is fenyegetik az érintett szervezetek vagy egyének.
Vannak témakörök amelyekkel maguk az újságírók nem mernek foglalkozni (például a maffiakérdés).

A nemzetközi közösség

A fókuszcsoport-beszélgetéseken megfogalmazódott: a nyugati demokráciák szintén részt vettek a korrupció elleni harcban a demokrácia intézményei és a piacgazdaság kiépítésében nyújtott segítségük által beavatkozásuknak azonban nem csak pozitív hatásai voltak.

A nyugati politika felső szintjein kibontakozott korrupciós botrányok megerősítették a szkepticizmust megfosztották fegyvereitől a korrupció-ellenes törekvéseket és kifogásként szolgáltak a korrupció bizonyos mértékű elfogadásához. "Ha még ők is korruptak miért lennénk mi különbek?"
Néhány figyelmen kívül nem hagyható kivétellel a térségbe érkező nyugati vállalatok túlságosan is késznek mutatkoztak különleges sikerdíjakat osztogatni az állami szerződések odaítélésében résztvevő köztisztviselőknek.

A fókuszcsoportokban résztvevő üzletemberek egy része úgy tapasztalta hogy a külföldi (nemzeti és multinacionális) vállalatok jelentősen felverték a korrupciós árakat és az üzletnek még ezen a törvénytelen területén is tisztességtelen előnyt élveznek magyar versenytársaikkal szemben. a) Sokkal nagyobb tőkével rendelkeznek. b) A magyar hatóságok sokkal elnézőbben bánnak velük mint a magyar vállalatokkal. c) A pénzen kívül számos más eszköz áll rendelkezésükre a hivatali döntések befolyásolására. Kormányaik lobbyznak érdekükben képesek tapintatosan megzsarolni a magyar hatóságokat azzal hogy befektetéseiket más országba viszik vagy bizonyos létfontosságú árucikkek szállításának beszüntetésével stb.

Néhány üzletember felvetette hogy a korrupció elleni keresztesháború indítása és a magyar vállalatok üzleteit radikálisan megtisztító drákói szabályok csak tovább javítanák a külföldi vállalatok versenyhelyzetét. Ők inkább egy konzisztens hosszabb távú program létrehozását javasolták amely a korrupció fokozatos megszüntetését célozná.

(Magyar Gallup Intézet 2000. szeptember)