Dr. Farkas Ákos:

A korrupció ellenes nemzetközi dokumentumok elemzése különös tekintettel Magyarország Európai Uniós csatlakozására

1. A nemzetközi korrupció elleni harc néhány sajátossága
2. Az OECD konvenció
3. Az Európa Tanács vesztegetés elleni konvenciója
4. A korrupció elleni fellépés sajátosságai az Európai Unióban
5. Magyarország EU-csatlakozása és a korrupcióellenes belső szabályozás

I. A nemzetközi korrupció elleni harc néhány sajátossága

1. Kétségtelen tény a korrupció fogalma koronként eltérő sajátosságokat mutat azonban a XX. század utolsó negyedében nagyon is határozottak a kontúrjai.

A jelenkori korrupció elleni fellépés - szője át bár a társadalom más dimenzióit is - elsősorban a nemzetközi gazdasággal kapcsolatos korrupcióra koncentrálódik.

A gazdasági korrupció folyománya a gazdaság nemzetközivé válásának a nemzetközi gazdasági verseny írott vagy íratlan szabályai megsértésének.

A gazdasági verseny a gazdaság jogi szabályainak védelme hosszú folyamat eredményeként a legtöbb országban kiváltotta a büntetőjogi védelem iránti igényt. Ennek a szükségletnek a különböző nemzeti büntetőjogok a különböző speciális (gazdasági verseny- adó- csődjogi) tényállások megalkotásával tettek eleget. Ezek azonban elsősorban a belső piacokon megmutatkozó anomáliák védelmét célozták. A nemzetek közötti együttműködés gátját képezte a nemzeti jogok korlátozott alkalmazhatósága a büntető anyagi jogi szabályozási koncepciók eltérősége az eljárásjogi szabályok különbözősége.

2. A korrupció elleni nemzetközi szintű fellépés alapvetően a 70-es évek második felének terméke amely elsőként az USA-ban a carteri adminisztráció idején a Watergate-ügy által kiváltott morális válság hatására vált erőteljessé. Ennek első lépése a külföldön történő korrupciós gyakorlatról szóló 1977. évi törvény (Foreign Corrupt Practices Act) volt amely egyéb rendelkezései mellett büntetendővé nyilvánította az üzleti tranzakciók sikere érdekében a külföldi állam gazdasági ügyekben döntéshozatalra illetékes köztisztviselőjének a megvesztegetését. Mindez kezdetben más államokban nem talált követésre ami az USA vállalatait a gazdasági versenyben külföldön egy ideig hátrányos helyzetbe hozta.

Ez a negatív hatás az USA üzleti köreit arra ösztönözte hogy a Kongresszusra nyomást gyakoroljanak. Ennek eredménye lett korrupcióról szóló törvény 1988. évi módosítása valamint a korrupció elleni nemzetközi fellépés ösztönzése. Mivel elsőként a korrupció nemzetközi kereskedelemben játszott szerepét kívánták visszaszorítani logikusnak tűnt az OECD keretein belüli együttműködés megteremtése. Ez a folyamat azonban kezdetben lassú volt. Az első lépések megtétele az első közös platform megteremtése 1989-től 1994-ig tartott. Ekkor 1994. május 24-én fogadta el az OECD Tanácsa a nemzetközi üzleti tranzakciók során történő megvesztegetésről szóló ajánlást. Az ajánlás hatására a megvesztegethető köztisztviselő gazdasági globalizáció 90-es évekbeli szakaszában az OECD csaknem mindegyik tagállamában az üzleti életben nemkívánatos személlyé vált. Ez a folyamat vezetett el - a magyar törvényhozás által is ratifikált - 1997. évi konvencióhoz amely kriminalizálja a külföldi köztisztviselők hivatalos megvesztegetését.

3. A korrupció elleni küzdelem ezzel párhuzamosan más fórumrendszereken is folyt. Ide tartozik az Európa Tanács az Európai Unió az ENSZ az Amerikai Államok Szervezete a különböző gazdasági szervezetek (Nemzetközi Gazdasági Kamara Világbank) és a nem-kormányzati szervek (Transparency International). 1994-ben az Európa Tanács 1995-ben az EU keretein belül indultak meg azok a munkák amelyeknek célja a korrupció elleni nemzetközi megállapodások létrehozása volt. A Transparency International mint nemzetközi nem-kormányzati szervezet pedig 1994-ben kifejezetten a korrupció elleni harcra szerveződött.

4. A korrupció elleni fellépés fontosságát jelzik a 70-es évek második felétől az előbbi fórumok keretei között megjelent különböző dokumentumok és megrendezett tanácskozások. A nemzetközi Kereskedelmi Kamara Tanácsa 1997. november 29-én fogadta el Az üzleti tranzakciók során elkövetett zsarolásokról és vesztegetési ügyekről szóló jelentését. Az ENSZ 1989-ben Hágában tartott a tárgykörben konferenciát de ez volt az egyik témája az ENSZ 1990. szeptemberében Kubában megrendezett VIII. kongresszusának a bűnmegelőzésről és a bűnelkövetők kezeléséről ahol a "Korrupció a kormányzatban" címmel határozatot fogadtak el. Az 1995-ben Kairóban megrendezett IX. bűnmegelőzési ENSZ-kongresszus munkája jelentős részét a korrupció problémájának szentelte. Jelentős hozzájárulás jelentettek a különböző nemzetközi korrupcióellenes konferenciák is (1983 Washington 1985. New York 1987. Hong Kong 1989. Sydney 1992. Amszterdam 1993. Cancun Mexikó 1995 Peking) Az átalakuló gazdaságokban tapasztalható korrupcióról tartottak tanácskozást 1994. januárjában Budapesten. Ugyanebben az évben februárban a svájci Fribourgban került megrendezésre egy interdiszciplináris tanácskozás majd 1995. februárjában egy OECD szimpózium a korrupcióról és a jó kormányzásról. A legjelentősebb hozzájárulást azonban a nemzetközi üzleti tranzakció során történő vesztegetésekről szóló OECD ajánlás hozta melyet 1994. februárjában fogadtak el.

5. Az együttműködés nem korlátozódott csupán a gazdasági korrupció elleni fellépésre hiszen a korrupció nem csak a tisztességes gazdasági verseny szabályainak megsértésében játszik szerepet. A korrupció a különböző határokat átlépő bűncselekmények (pénzügyi visszaélések csalások szervezett bűnözés kábítószer kereskedelem stb.) kísérőjelensége is így ezeken a területeken nem kevésbé indokolt a nemzetközi együttműködés.

6. Ennek során a különböző tagállamok korrupciós szabályozásában mutatkozó eltérések - ha nem is teljes - áthidalását kísérlik meg.

a/ Eltérések mutatkoznak abban hogy az egyes államokban kiket tekintenek a köztisztviselőknek/hivatalos személyeknek. Van ahol nem tartoznak ebbe a körbe a parlamenti képviselők miniszterek.

b/ Nem azonos a felelősségi rendszer sem. A legtöbb ország a jogi személy büntetőjogi felelősségét nem ismeri el. Eltér a felelősség a vesztegetési lánc hossza tekintetében is. Van ahol csak a vesztegetési pénzt kapó tisztségviselő felel még akkor is ha a vesztegetési összeg célja hogy a vesztegető érdekében mást befolyásoljon a döntésében.

c/ Az eltérő nemzeti megközelítések ellenére mindenütt közös volt hogy nem tekintették bűncselekménynek a külföldi hivatalos személyek vagy a nemzetközi szervezetek tisztségviselőinek a megvesztegetését.

7. Az említett fórumok munkájuk során eltérően közelítették meg a korrupció problémáját. Míg például az OECD a nemzetközi gazdasági tranzakciók során felmerülő korrupció meggátolását tekinti alapvető feladatának az Európai Unió a saját gazdasági döntéshozatali eljárásának tisztaságát és a pénzügyi érdekeinek védelmét tehát korrupció elleni szektorális fellépést helyezi előtérbe addig az Európa Tanács mind az (állami és magán) gazdaságban mind a politikában és a civilszférában megjelenő korrupció elleni tehát univerzális büntetőjogi fellépést részesíti előnyben.

8. Mindezek ellenére a különböző nemzetközi konvenciókban is fellelhetők közös vonások.

a/ Az első hogy a korrupció a nemzetközi gazdasági üzleti életben és a közigazgatásban játszott romboló szerepét emelik ki.

b/ Az második hogy a korrupciót nem tekintik kizárólag büntetőjogi problémának hiszen a szabályok között az adójogi rendelkezések az auditálásra vonatkozó szabályok is helyet kapnak de az ellene való fellépésben a büntetőjognak kiemelt szerepet tulajdonítnak.

c/ A harmadik hogy mindegyik szervezet által létrehívott konvenció kiemelten fontosnak tartja a gazdasági közigazgatási döntéshozatali eljárások átláthatóságát követhetőségét ellenőrizhetőségét.

d/ A negyedik hogy az egyéni felelősség fontossága mellett mindegyik hangsúlyozza a gazdasági társaságok kollektív felelősségét. Ennek napjainkban a nemzeti kodifikációs törekvésekben egyre inkább tetten érhetők a büntetőjogi vonatkozásai is.

9. Az itt elemzésre kerülő konvenciók mind nagy és befolyásos nemzetközi szervezetek keretei között jöttek létre.

Ennek kiemelésére azért van szükség mert az általuk létrehozott nemzetközi egyezmények elfogadtatásában ratifikációjában is döntő szerepük van. Ezekben a szervezetekben való tagsághoz a különböző államoknak komoly érdekei fűződnek ezért a felvétel feltételeként különböző elvárásoknak kell eleget tenniük. Ha ezt nem teszik meg a kedvezőtlen értékelés miatt a felvétel egyébként is hosszadalmas folyamata még inkább elhúzódik. A tagok esetében pedig a rendszeres monitoring a politikai szankciók biztosítják a nyomásgyakorlást. Ebben a viszonyrendszerben a jogalkotásra vonatkozó egyszerű politikai ajánlás szerepét vagy a ratifikációra irányuló udvarias felhívást hiba lenne alábecsülni. Az ajánlásokat és a konvenciókat mindenképpen ajánlatos komolyan venni.

II. Az OECD konvenció

1. Az 1997. november 27-én létrejött a magyar kormány által 1997. december 17-én aláírt a törvényhozás által 1998. november 29-én ratifikált 17 cikkből álló a külföldi hivatalos személyek megvesztegetése elleni küzdelemről a nemzetközi üzleti tranzakciókban című nemzetközi egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) az aláíró államok számára a konkrét normaszövegre tett javaslatok nélkül jelöl ki a szabályozásra vonatkozó határokat vagy határoz meg közös szabályokat. Ezek főbb vonalaiban a következők:

a/ Az egyezmény szabályai tiszteletben tartják a tagállamok nemzeti jogrendszereit és nem lépnek fel a jogegységesítés vagy harmonizáció igényével.

b/ Az egyezmény talán legfontosabb elve a funkcionális megközelítés. Nem az a fontos hogy a szabályok azonosak legyenek hanem az hogy a tagállamok által tett intézkedések jellege természete hatása összemérhető összehasonlítható 'funkcionálisan ekvivalens' legyen.

Ez a követelmény vonatkozik:

• a vesztegetés fogalmára
• a hivatalos személyek körének meghatározására (1. cikk)
• a jogi személyek felelősségére (2.cikk)
• a szankciók kiszabására (3. cikk)

A vesztegetés fogalma alatt az Egyezmény a külföldi hivatalos személy aktív vesztegetését érti és csak a megvesztegető személy büntetőjogi felelősségének szabályozását tekinti feladatának a passzív vesztegetés büntetőjogilag büntetendővé nyilvánítását nem írja elő. A társas bűnelkövetési alakzatok (felbujtás bűnsegély) büntetőjogi értékelését is megköveteli. A vesztegetésre irányuló előkészület vagy kísérlet büntetendőségét csak abban az esetben ha a vesztegetésre irányuló előkészület vagy kísérlet a nemzeti jogban is büntetendő.

A hivatalos személy fogalma alá azokat sorolja akik külföldi államban akár választás akár kinevezés utján törvényhozásban a végrehajtó hatalomban vagy az igazságszolgáltatásban tisztséget viselnek közfunkciót gyakorolnak beleértve a közhivatalt vagy állami vállalatot illetve ide sorolja nemzetközi szervezetek bármely tisztségviselőjét vagy ügynökét.

(A külföldi állam fogalmába beletartoznak annak mind központi mind helyi szervei.)

Az egyezmény a jogi személy felelősségének kérdését is a szabályozás tárgyává teszi előírva a részes államoknak a felelősségre vonatkozó hazai jogelvek figyelembe vételével a szükséges lépések megtételét a jogi személyek felelősségének megalapozására. Az egyezmény a felelősség formáit nem szűkíti le a büntetőjogi felelősségre. A felelősség minden formája elfogadható.

Az Egyezmény a vesztegetés természetes személy elkövetőjével szemben alkalmazható szankciót a büntetőjogi szankciókra szűkíti le melyekkel szemben alapvető követelmény hogy hatékonyak arányosak és elrettentő hatásúak legyenek.

A jogi személlyel szembeni szankciók esetén is fennállnak ezek az elvárások azzal az eltéréssel hogy a szankciók természetének meghatározása elé az Egyezmény nem állít korlátokat. Azok ugyanúgy lehetnek büntetőjogiak mint más jogágba tartozók.

2. A korrupciós ügyek nyomozásával és a vádemeléssel kapcsolatban az Egyezmény csak egyetlen korlátot szab: nem befolyásolhatják az ország gazdasági érdekeivel kapcsolatos megfontolások (5. cikk).

3. Az Egyezmény előírja a vesztegetési pénzek fizetésével összefüggő pénzmosásra vonatkozó büntetőjogi szabályok megalkotását és az elkövetés helyétől független üldözését (7. cikk).

4. Az Egyezmény kiemelt szerepet tulajdonít a könyvelésre auditálásra a pénzügyi nyilvántartásokra vonatkozó nyilvános pontos áttekinthető szabályoknak melyek a pénzügyi-gazdasági tranzakciókat pénzmozgásokat kimutatásokat költségelszámolásokat hitelessé és ellenőrizhetővé teszik. Ennek érdekében szükségesnek tartja az üzleti könyvek nyilvántartások elszámolások pénzügyi beszámolók elmulasztásának hamisításának hatékony arányos és visszatartó erejű polgári közigazgatási és büntető felelősségi és szankciós formák megteremtését (8. cikk).

5. Az Egyezmény azonnali és a jogszabályi lehetőségekhez mérten a legszélesebb körű kölcsönös jogsegély biztosítását követeli meg amelynél a kettős inkriminációt a konvenció hatálya alá eső cselekmények esetén vélelmezni kell. A korrupciós ügyekben a jogsegély teljesítése a banktitokra hivatkozással nem tagadható meg (9. cikk).

6. A Konvenció hatálya alá tartozó bűncselekmények esetén a kiadatás nem tagadható meg még abban az esetben sem ha a kiadatást kérővel a megkeresett államnak nincs kiadatási szerződése. Minden az Egyezményben részes államnak meg kell tenni a megfelelő intézkedéseket a kiadatásra vagy az vesztegetési cselekmények miatt az elkövetők felelősségre vonására (10. cikk).

7. Az Egyezmény létrehozta a benne és a hozzá csatlakozó az Egyezmény rendelkezéseit értelmező 1997. november 21-i Ajánlásokban foglalt rendelkezések megvalósulásának ellenőrzését végző Munkacsoportot amely rendszeresen vizsgálja hogy a részes országokban eleget tesznek-e vállalt kötelezettségeiknek.

8. Ezt a vizsgálatot a magyar szabályozás tekintetében is elvégezték. Magyarország az Egyezmény ratifikációjával egy időben az 1998. évi LXXXVIII. törvénnyel módosította a Btk-t és az államigazgatás igazságszolgáltatás és a közélet tisztasága elleni bűncselekményekről rendelkező XV. Fejezetbe beiktatta az új VIII. Nemzetközi közélet tisztasága elleni bűncselekmények címet. Ennek 258/B. §-a szabályozza a Vesztegetés nemzetközi kapcsolatokban bűntettét. A részletekbe bocsátkozás nélkül szeretném kiemelni hogy a szabályozás során a vesztegetés már meglévő tényállási elemeit adaptálták amely megfelel a konvenció követelményeinek. Sőt a követelményeit túlteljesíti amennyiben a passzív vesztegetés eseteit is büntetni rendeli (258/D.§)

A Munkacsoport összességében megelégedettségét fejezte ki a szabályozással kapcsolatban.

a/ Nem találta azonban kielégítőnek hogy a 258/B § (3) bekezdése - összhangban ugyan a vesztegetés hatályos büntetőjogi szabályaival - büntethetőséget kizáró okot teremt az olyan vesztegetőnek aki a külföldi hivatalos személy kezdeményezésére azért követte el a bűncselekményt mert különben jogtalan hátránytól tarthatott. A Munkacsoport ebben a szabályban az Egyezmény hatékony érvényesülésének akadályát látja ezért hatályon kívül helyezését javasolja.

b/ Kifogásolták azt is hogy a vesztegetésből származó vagyoni előny elkobzására - melyet az Egyezmény előír - a vesztegetés tekintetében - is - F. Á. - csak szabadságvesztés kiszabása esetén van mód. A pénzbüntetés kiszabása esetén nem.

c/ Rövidnek találták a büntethetőség elévülési idejét is amely az általános részi szabályok szerint - a három évi vagy annál enyhébb szabadságvesztéssel fenyegetett bűncselekmények esetén - három év. A magyar indokolást mely szerint a hatóságok által a bűncselekmény üldözésére tett bármilyen intézkedés az elévülést megszakítja és az elévülés ismét elkezdődik nem találták megnyugtatónak. Elfogadását a többi állam szabályozásának összehasonlítása alapján fontolják meg.

d/ Végül de nem utolsósorban kifogás tárgya volt hogy még nem alkották meg azokat a jogszabályokat amelyek jogi személyek felelősségét rendezik. A Munkacsoport sürgeti Magyarországot hogy ezt a problémát minél előbb oldja meg.

III. Az Európa Tanács vesztegetés elleni konvenciója

1. A 90-es évek közepén az Európa Tanács is a korrupció elleni küzdelem mezejére lépett. A Európa Tanács igazságügyi minisztereinek 1994-ben Máltán La Valettában tartott 19. konferenciája a korrupció elleni harcra vonatkozó ajánlásokat fogadott el. Ennek nyomán első lépésként 1995-ben megalakult a Korrupcióval foglalkozó Multidiszciplináris Csoport (a továbbikban: Csoport) majd 1996-ban az Európa Tanács a korrupció elleni cselekvési programot fogadott el. Az igazságügyi miniszterek 1997. évi 21. prágai konferenciájának rezolúciója pedig ennek gyors megvalósítását sürgette. A Csoport ahogy az általuk megalkotott munkafogalomból kitűnik a korrupció elleni legszélesebb körű nemzetközi fellépés jogi kereteinek megteremtését tartotta feladatának. Munkájuk megkezdésekor tevékenységük céljaként a korrupciót olyan cselekménynek tekintették amely az "állami vagy magánszférában feladatokat ellátó személyek köztisztviselői privát alkalmazotti független státuszukkal vagy más hasonló jellegű viszonyaikkal kapcsolatos kötelezettségeiket azzal a céllal sértik meg hogy saját maguk vagy mások számára jogtalan előnyt biztosítsanak".

Feladatát azonban nem csupán egy nemzetközi egyezmény megfogalmazásában látta hanem abban is hogy az egyes államok korrupcióellenes tevékenységét előmozdítsa értékelje. Ennek érdekében 1998. áprilisában javaslatot terjesztett elő a Korrupció Ellenes Ország Csoport létrehozására (GRECO) melyet az Európa Tanács Miniszterek Bizottságának 98/7. Sz. Állásfoglalása jóváhagyott. A GRECO csoport tevékenységének lényege hogy "nagymértékben hozzájárulnak a korrupció hatékony megelőzéséhez az ellen való harc előmozdítását célzó dinamikus folyamathoz. …a közös helyzetértékelés és a több oldalról jelentkező nyomás eszközével a GRECO rugalmasan tudja és hatékony módon tudja figyelemmel kísérni az Útmutató Irányelvek betartását illetve az Európa Tanács által a korrupció elleni küzdelem jegyében elfogadott nemzetközi eszközök alkalmazását. A GRECO csoportnak jelenleg 25 állam tagja. Legutoljára - ebben az évben - az USA csatlakozott hozzá. Az egyes államok korrupcióellenes tevékenységének első értékelését a 2000-2001-ben végzik. Magyarország korrupcióellenes tevékenységét 2001-ben veszik nagyító alá.

A Csoport tevékenységének eredményeként az Európa Tanács 1999. január 27-én elfogadta a Korrupcióról szóló büntetőjogi konvenciót (a továbbiakban Konvenció). A Konvenciót eddig 29 állam írta alá de (a tanulmány elkészítéséig) összesen csak 5 állam (Csehország Dánia Szlovákia Szlovénia és Macedónia) ratifikálta. A hatályba lépéshez 14 állam ratifikációja szükséges.

2. A Konvenció 42 cikke a korrupció megjelenési formáinak szinte teljes skáláját átfogja. Rendelkezései mind az aktív mind a passzív korrupciót a büntetőjog eszközeivel büntetendő cselekménynek tekintik ennek következtében a büntetőjogi szankciókat részesítik előnyben. Ez azt is jelenti egyben hogy a Konvenció csak szűk értelemben követi a 'funkcionális ekvivalencia' (ld. II/1/b) elvét.

3. A korrupciós cselekmények elkövetői körébe sorolja

• a belföldi illetve külföldi hivatalos személyeket akik jogalkotói vagy közigazgatási hatalommal rendelkező testületek tagjai
• a privát üzleti élet szereplőit legyenek azok akár egyéni vállalkozók akár gazdasági társaságok alkalmazottai
• a nemzetközi szervezetek alkalmazottait
• nemzetközi parlamentáris testületek szupranacionális szervezetek tagjait
• nemzetközi bíróságok tisztségviselőit és bíráit. (2-11. cikk)

4. A bűncselekménnyé nyilvánítandó cselekmények között szerepel a befolyással kereskedés/üzérkedés a pénzmosás és a korrupciót segítő számviteli cselekmények büntetendővé nyilvánítása.(12-14. cikk)

5. A Konvenció a részesi cselekmények büntetendőségét is előírja (15.cikk).

6. A jogi személyek felelőségével kapcsolatban szemben az OECD Egyezménnyel határozottan a büntetőjogi felelősség mellett foglal állást. Külön kiemeli hogy a jogi személy büntetőjogi felelőssége nem mentesíti az elkövető természetes személyt a büntetőjogi felelősség alól (18. cikk).

7. A büntetések tekintetében - ugyanúgy mint az Egyezmény - a hatékony arányos és elrettentő büntetőjogi büntetést írja elő ahol a természetes személy esetén a szabadságvesztés büntetés szükségességét is kiemeli. A büntetőjogi szankció alóli egyetlen kivételt a jogi személy esetén engedi meg ahol lehetővé teszi a nem büntetőjogi szankció kiszabását amelybe beletartoznak a pénzügyi szankciók is (19. cikk).

8. Az eljárásjogi vonatkozások között külön említi az együttműködő személyek (feljelentő) és a tanúk védelmének szükségességét a különleges nyomozási eszközök igénybevételének lehetőségét a nyomozás során a vesztegetésből származó vagy azzal összefüggő előny vagyon felderítésére.

9. A magyar törvényhozás annak ellenére hogy még nem ratifikálta a Konvenciót rendelkezéseit a Btk. szabályainak 1999. évi módosításakor figyelembe vette. Ezek a módosítások az OECD Egyezmény szabályaival együtt kerültek a Btk-ba. Az egyezmény rendelkezéseivel szembeni többlet a 258/E §-ban megfogalmazott Befolyással üzérkedés nemzetközi kapcsolatban bűntettének tényállása.

10. Az Európa Tanács 1999. április 11-én egy másik a Korrupcióról szóló polgári jogi konvenciót is elfogadott melyben a korrupcióval okozott polgári jogi kár rendezésével a kárért való felelősséggel kapcsolatos kérdéseket rendezi. Ennek taglalásától a tanulmány eltekint.

IV. A korrupció elleni fellépés sajátosságai az Európai Unióban

1. Az Európai Unió korrupció elleni szabályainak megfogalmazásakor egységes volt az a vélemény hogy a korrupció sérti az Unió érdekeit mert

• aláaknázza az egészséges döntéshozatalt;
• torzítja a versenyt sérti a szabad piac elvét;
• károsítja az Európai Közösség pénzügyi érdekeit;
• hátrányosan befolyásolja a külpolitikát olyan államok esetében akik segélyben részesülnek
• ellentétben áll a nemzetközi kereskedelem nyílt és átlátható bonyolításával.

2. A korrupció elleni harc két területen érhető tetten. Az egyik az I. pillér a másik a III. pillér.

A III. pillér a belügyi és az igazságügyi együttműködés területe a kormányközi együttműködés pillére melynek legfőbb eszköze a konvenciók alkotása. A belügyi és igazságügyi együttműködés sokrétű. Ide tartozik a büntetőjogi együttműködés is. A korrupció elleni jogi szabályozás is ennek mentén bontakozott ki.

3. Az első lépést a pénzügyi érdekek védelmével kapcsolatban tették meg. Ennek kiváltó oka az 1993. január 1-én létrejött egységes belső piac védelmének szükségessége volt. Az EU önálló költségvetéssel rendelkezik melynek mértéke évente eléri a százmilliárd eurót (mintegy huszonötezer-milliárd forintot) amelynek - óvatos becslések szerint - mintegy 10%-át csalással szerzik meg. Ez a bűncselekmény nem a magányos bűnözők területe. A bonyolult pénzügyi és igazgatási műveletek befolyásolása nem lehetséges anélkül hogy a döntéshozókat ebbe ne vonják be ne vesztegessék meg. Az illegális pénzkiáramlás megfékezésére tett első lépés az Európai Tanács 1994. június 12-i Határozata volt a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről.

A határozat a következő elveket fogalmazta meg:

• a tagállamoknak meg kell határoznia a (szubvenciós) csalás fogalmát és annak alakzatait
• meg kell határozni a szükséges szankciókat
• a tagállamoknak kötelezettséget kell vállalnia a szubvenciós csalások és az ezzel összefüggő vesztegetések üldözésére ha ez utóbbi bűncselekményben az EK tisztségviselője is részt vett
• a tagállamoknak a pénzmosással kapcsolatos szabályait a pénzügyi érdekek védelmére is ki kell terjeszteni.

4. A határozatot a spanyol kezdeményezésre 1995. július 26-án megalkotott csalás elleni konvenció követte. A konvencióhoz csatolt egyik jegyzőkönyv a csaláshoz kapcsolódó korrupcióról szól. A jegyzőkönyv meghatározza a korrupció fogalmi elemeit és az elkövetői kört. A fogalmat szűken értelmezi amikor azt a pénzügyi visszaélésekhez kapcsolja. Javasolja azonban hogy a tagállamok a korrupciós cselekmények elbírálása során ne tegyenek különbséget az EU és a tagállamok köztisztviselői között.

5. A korrupcióval kapcsolatos harc nem állt meg a szubvenciós csalásokkal összefüggő cselekményeknél. A III. pilléres büntetőjogi együttműködés ugyanis sokkal több bűncselekményt érint mint a csalás. Ennek következtében a korrupció dimenziói is sokkal szélesebbek. Ezt érzékelve alkották meg 1997-ben az EU korrupció elleni konvencióját amely két irányban tér el a csalás elleni konvenció kiegészítő jegyzőkönyvétől. Az egyik hogy a korrupció elleni küzdelmet kiszabadítja a pénzügyi érdekek keretei közül a másik hogy az együttműködést kiterjeszti az állami adminisztráció területére. Ez azt jelenti hogy a konvenció részesei olyan esetekben is kötelesek együttműködni amikor a korrupció nem képezi a bűnüldözés tárgyát vagyis mindenre kiterjedő totális harcot hirdet a korrupció ellen függetlenül attól hogy a tagállamok tradícióiktól vagy más megfontolástól vezéreltetve eddig milyen körben folytatták azt.

6. A Konvenció az ET Konvenciójához hasonlóan mind az aktív mind a passzív korrupció ellen büntetőjogi fellépést követel meg. Az előbb ismertetett dokumentumokhoz képest azonban a Konvenció vonatkoztatási pontja az EU intézményi rendszerében dolgozó köztisztviselők.

Ennek körét az 1997-ben az EU Tanácsa jelentése a korrupció elleni konvenció értelmezéséről határozta meg részletesen felsorolva azokat a közösségi jog által létrehozott intézményeket ahol EK-köztisztviselők dolgoznak. Ilyen pl.

• az Európai Beruházási Bank az Európai Pénzügyi Intézet
• az Európai Együttműködési Ügynökség
• a firenzei Európai Egyetemi Intézet
• az Európai Beruházási Alap

7. A konvenció nem foglalkozik a jogi személy büntetőjogi felelősségével csupán az üzleti vállalkozás vezetőjének büntetőjogi felelősségével kapcsolatosan határoz meg követelményeket szemben a pénzügyi érdekek védelméről szóló konvenció kiegészítő jegyzőkönyvével amely a jogi személy nem feltétlenül büntetőjogi felelősségének szabályozását kívánja meg.

8. A Konvenció a büntetésekkel szemben támasztott követelményei nem térnek el a korábban már ismertetett egyezményektől.

9. Eltér viszont abban hogy a ne bis in idem elve mellett foglal állást ami a többi egyezményből hiányzik.

10. A konvencióhoz 1998. december 23-án közös cselekvési program (Joint Action) társult amely a privát szektorban tapasztalható aktív illetve passzív korrupció elleni fellépésről szól. A közös cselekvési program szintén állást foglal a jogi személy felelőssége és szankcionálhatósága mellett. A szankció között említi a segélyekből támogatásokból való kizárást a kereskedelmi tevékenységtől eltiltást a bírósági felügyelet alá helyezést és a bírói határozattal való felszámolást.

11. A Maastrichti (MSZ) és az Amszterdami Szerződés (ASZ) az Unió pénzügyi érdekeinek az I. pillér keretében történő védelmét a közigazgatási jog eszközeivel kívánta biztosítani. Erre utal az MSZ ASZ-el módosított 280. cikke. Ez pillanatnyilag kizárja hogy ezen a területen a büntetőjog eszközeit alkalmazzák.

12. Ettől függetlenül 1995-től lépések történtek a büntetőjogi védelem megteremtése érdekében. Ennek eredményeként jelent meg az EU Bizottsága XX. Főigazgatóságának megbízásából 1997-ben egy európai jogászokból álló szakértői csoport által kidolgozott jogszabály tervezet a Corpus Juris (CJ) amely a különböző az EU pénzügyi érdekekeit sértő bűncselekményeket a felelősségi szabályokat a szankciókat és az eljárási szabályokat határozza meg. Ezt a dokumentumot egy nagyszabású megvalósíthatósági tanulmány eredményeként az 1999 májusában Firenzében tartott szakértői konferencia javaslatai alapján módosították.

13. A CJ a pénzügyi érdekek védelmével kapcsolatosan szabályozza a korrupció büntetőjogi vonatkozásait. A korrupció mellett ahhoz hasonló cselekményként szabályozza a pénzügyi alapokkal való visszaélést és a különböző alapokkal kapcsolatos hivatali visszaélést. A felelősség körében pedig a jogi személy büntetőjogi felelősségét.

14. A CJ rendelkezéseit a tagországok hevesen vitatták voltak akik elvetették de az utóbbi évek korrupciós botrányai révén ismét a figyelem középpontjába került mint a pénzügyi érdekek védelmének egyik lehetséges I. pilléres eszköze. Az Európai Parlament pénzügyi bizottsága a pénzügyi érdekek védelme kapcsán készített javaslatában az Európai Ügyész intézménye létrehozásának szükségessége mellett a CJ szabályait mint irányadó szabályokat említette. Az EU Bizottsága 2000. január 20-i véleményében a büntetőjogi védelem I. pilléres lehetőségeinek megteremtése érdekében az uniós szerződés módosítását javasolta melyet a szeptemberben közzétett bizottsági közleményben részletesen ki is fejtett. A szerződésmódosítás az új 280. és 280a. cikk lehetővé tenné hogy a pénzügyi érdekek védelme érdekében a büntetőjog eszközeit is igénybe vehessék. A javaslat szerepel a kormányközi konferencia következő ülésének napirendjén.

15. Az esetleges módosítás eredményeképpen lehetővé válna hogy akár rendelet útján a pénzügyi érdekek védelmére a tagállamokra közvetlenül kötelező büntetőjogi rendelkezéseket alkossanak.

V. Magyarország EU-csatlakozása és a korrupcióellenes belső szabályozás

1. Az EU-s jogalkotás és jogalkalmazás központi fogalma az acquis communautaire magyarul a "közösségi vívmányok" - azoknak a közös jogoknak és kötelezettségeknek a rendszere amelyek összekötik az Európai Unió tagállamait. Ezek a közösségi vívmányok az EU együttműködési rendszerének teljes spektrumára kiterjednek és szabály szerint ezektől eltérni csak kivételes körülmények között és korlátozott körben lehetséges.

2. A III. pilléres együttműködésnek is megvannak a közösségi vívmányai. Ezek között a III. pilléres jogforrások (konvenciók rezolúciók közös akciók álláspontok Európai Tanácsi döntések) teljes spektruma megtalálható. Ezen a téren a tagállamok egyhangú döntése a közös szabályok megalkotásának elfogadásának kulcsa.

A leendő tagállamok esetén azonban egyes dokumentumok elfogadás nem képezheti mérlegelés tárgyát. Ugyanis az EU-hoz való csatlakozás sikerének egyik feltétele a III. pilléres közösségi vívmányokat tartalmazó konvenciók ratifikálása.

3. Az EU közzétette azoknak a dokumentumoknak a listáját amelyek elfogadása a csatlakozó államok számára kötelező. Ezek közül csak néhányat szeretnék kiemelni. Jelesül a szervezett bűnözés csalás korrupció és a büntetőügyekben való együttműködés kérdéseit melyek a hazai jogalkotásra is kötelezettségeket rónak.

Ezek közé tartozik az

• az 1995. július 26-i EUROPOL konvenció
• az ugyenezen a napon elfogadott EU pénzügyi érdekeinek védelmét szolgáló konvenció és annak kiegészítő jegyzőkönyvei valamint
• az 1997. május 26-i a korrupció elleni küzdelemről szóló konvenció és kiegészítő jegyzőkönyvei.
• az 1995. március 10-én elfogadott az EU tagállamok közötti egyszerűsített kiadatásról szóló konvenció valamint
• az 1996. szeptember 27-i az EU tagállamok közötti kiadatásról szóló konvenció.

A lista természetesen bővebb. A kiemelést az indokolja hogy a felsorolt konvenciókhoz való csatlakozás a tagjelölt államok számára kötelező tehát a felvétel előfeltétele. A ratifikálást ugyan még nem írják elő de mivel az EU a tagállamok részéről megmutatkozó ratifikációs hajlandóságot növelni szeretné ez csak idő kérdése.

4. A hazai belső jogalkotással kapcsolatos teendőket a csatlakozási tárgyalások megkezdésekor az 1998. március 5-i 98/259/EC Council Decision (Határozat) rögzítette azokat a rövid és középtávú prioritásokat amelyek teljesítése a csatlakozás feltételét képezi. Ebből csak témánk szempontjából lényeges elemeket emelném ki.

A döntés középtávú (tehát több mint egy év alatt teljesítendő) közigazgatással és igazságszolgáltatással kapcsolatos feladatok között jelölte meg egyebek mellett a csalás elleni egység kialakítását az igazságszolgáltatás teljesítőképességének növelését a bírák ügyészek rendőrök és határőrök közösségi jogi oktatását a belügyi és igazságügyi együttműködéssel kapcsolatosak között a szervezett bűnözés és a korrupció elleni küzdelmet.

5. Az 1999. október 13-án közzétett országértékelés alapvetően pozitív megállapításai mellett további fejlődésre ösztönöz az EU pénzügyi érdekei védelmének megteremtése terén ami a pénzügyi érdekek védelmét szolgáló 1995. évi konvenció és kiegészítő jegyzőkönyvei aláírásával érhető el. Ez magában foglalja a korrupcióról szóló jegyzőkönyv elfogadását is. Egyébként a korrupciós cselekmények eddigi szabályozásával kapcsolatban az értékelés elégedettségét fejezte ki. Ugyanakkor kétségtelen hogy a már idézett magyar szabályozás - a hivatalos személy fogalma - az EU pénzügyi érdekeinek védelme tekintetében nem fedi teljes mértékben a Konvenció értelmező rendelkezésében foglaltakat. A másik feladat a jogi személy büntetőjogi és más jogági felelősségének és szankcionálásának rendezése.

6. Az MSZ esetleges módosításával azonban Magyarországnak is fel kell készülnie arra hogy az EU a büntetőjog területén is közvetlenül kötelező normákat alkot. Úgy tűnik hogy a szuverenitás ezen utolsó bástyája fölött is hamarosan megkondítják a harangot.

(2000. október 30.
A szerző: dr. Farkas Ákos egyetemi docens
Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar )

Frissítve: 2001-02-23 15:09
© Magyar Gallup Intézet The Gallup Organization
Célkitűzés • Impresszum • Felhasználói jogok